如何进一步完善扶持人口较少民族发展政策——基于公共政策周期理论视角分析[ 来源:中国民族报 | 发布日期:2018-07-03 | 浏览()人次 | 投稿 | 收藏 ]
耿新
  自2005年起,扶持人口较少民族发展政策(以下简称“扶持政策”)列入国务院专项发展规划,成为国家公共政策和民族经济政策的重要组成部分。扶持政策坚持民族因素与区域因素相结合的原则,采取特殊扶持政策,通过实施基础设施建设、培育特色优势产业、提升民生保障、弘扬民族文化、提高发展能力等重点工程,集中物力财力帮助我国人口较少民族加快跨越式发展的步伐,为全面建成小康社会打下了坚实的基础。
 
  作为一项对人口较少民族减贫与发展至关重要的政策,扶持政策亟须进行评估和监督,以使这一政策更加科学化、规划化。近年来,笔者所在的课题组运用公共政策周期理论,采用问卷调查数据、实地访谈资料等,评估了《扶持人口较少民族发展规划(2011-2015年)》的制定过程、实施过程、监督过程以及政策满意度等,以期探究扶持政策存在的问题并提出进一步完善的建议。
 
  一、理论视角与调研概况
 
  公共政策周期理论把政策过程视为一种政治行为的生命过程,并将政策运行过程分为制定、执行、评估、监督、终结五个循环往复的阶段,由此形成一个周期。从公共政策周期理论视角来看,一项公共政策实施过程中的监督和评估都极为重要。依据一定标准和方法,对政策方案规划、执行情况和政策效果及价值开展估计和评价的活动,是检验政策效果的根本途径,是政策修订与完善的依据。我国扶持人口较少民族发展政策不断修订、完善的过程,即是公共政策周期理论的体现。
 
  开展扶持人口较少民族发展政策评估是提高民族政策质量和水平的重要举措,也是科学制定民族政策的内在需要。目前对扶持政策的评估,主要是采取分析政策实施效果(各项经济社会发展指标的变化)和“投入—产出”效率的方式,缺乏从公共政策周期理论视角来分析和评估政策过程的做法。
 
  为了解和掌握扶持政策整体执行情况,笔者所在的课题组近年来赴甘肃、广西、贵州、黑龙江、云南、青海、新疆等11个省、自治区的人口较少民族聚居区进行了问卷调查、访谈,并委托部分地区的民族工作部门干部开展了入户调查,同时对中南民族大学、喀什大学等高校在校大学生进行了问卷调查。最后共分析了422份人口较少民族的调查问卷,调查内容包括受访者的基本情况、政策过程评价和政策满意度等。
 
  被调查者性别比例大体相当,年龄主要集中于29岁以下,占受访者总数的66.4%;从文化程度来看,受访者的文化程度相对较高,75.4%的受访者为大学文化程度,9.6%的受访者为高中文化程度,8.4%的受访者为初中文化程度;从职业分布来看,62.9%的受访者来自教育部门,这与调研对象主要是高校师生有关,11.9%的受访者来自民族工作部门,7%的受访者来自其他行业,6.8%的受访者来自政府非民族工作部门。
 
  二、对扶持人口较少民族发展政策的评估分析
 
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  1. 政策目标的合理性
 
  《扶持人口较少民族发展规划(2011-2015年)》的政策目标为“两个基本”:到2015年,人口较少民族聚居行政村基本实现“五通十有”,人口较少民族聚居区基本实现“一减少、二达到、三提升”。有关《扶持人口较少民族发展规划(2011-2015年)》考核验收办法的文件提出分类分层评估人口较少民族聚居区发展,即分别针对人口较少民族聚居村、人口较少民族民族乡、人口较少民族自治县、人口较少民族自治州,规定了不同数量的约束性指标和预期性指标。
 
  调查组发现,受访者对政策评估指标体系与评估方法的总体认可度较高,88.4%的受访者认为评估指标体系合理,88.1%的受访者认为政策评价方法科学合理;但11.6%的受访者认为评价指标“一刀切”、评价方式单一。如在有关《扶持人口较少民族发展规划(2011-2015年)》考核验收办法的文件中,“清洁能源使用率”指“因地制宜推广沼气,推广小水电、太阳能、风能等可再生能源”,政策实践中却“一刀切”地将考核指标等同为“建有沼气设施的人口较少民族行政村个数”。我国沼气发酵的适宜区域在西南地区,而东北高寒地区和西北干旱半干旱地区空气干旱,寒冷天数多,沼气的推广使用率极低,内蒙古自治区192个人口较少民族聚居村的通沼气率仅为2.6%??杉?,仅用沼气使用率来衡量清洁能源使用率未体现因地制宜的原则,考核目标的针对性不强。
 
  2. 政策程序的规范性
 
  57.9%的受访者认为扶持政策体系科学完整,80.5%的受访者认为扶持政策制定中政府各部门的责任归属合理,78.8%的受访者认为扶持政策制定程序科学合理。同时,部分受访者对扶持政策制定程序和过程缺乏了解。据了解,扶持政策所使用的大量项目资金基本由各级地方政府确定,并通过招投标方式委托施工单位实施。作为被扶持对象的人口较少民族群众的需求和愿望难以在项目制定和实施中得以体现。如,某村讨论项目的会议记录上都是宣讲项目的好处,说服群众接受已决定的项目。在这样的情况下,人口较少民族成为扶持政策的“旁观者”而非“参与者”,这显然违背了政策制定的初衷。
 
  事实上,人口较少民族群众参与政策制定面临着诸多现实困难与障碍,主要体现在:一是复杂的地理环境减少了参与机会。人口较少民族多处在边境、高寒、干旱、石漠化地区,自然条件恶劣,居住分散,交通运输和信息传递存在较大困难,一定程度上影响了他们参与政策制定的可能性和有效性。二是发展水平落后限制了参与机会。人口较少民族聚居区经济发展水平普遍较低,群众缺乏政治参与和民主决策所必需的经济基础。三是传统文化的影响制约了参与意识。一些人口较少民族聚居区仍保留着传统的狭隘型的政治文化,缺乏主体发展和民主参政意识。四是文化素质低限制了参与能力。据第六次全国人口普查统计,人口较少民族中有18个民族人口的平均受教育年限低于全国平均受教育年限水平(8.76年),19个民族的6岁及以上人口受教育水平低于全国平均水平。文化素质低必然影响政治参与的能力和水平。
 
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  1. 政策作用对象的认同度
 
  一是政策了解度。被调查者对扶持政策的了解和知晓度比例偏低。其中,“很了解”扶持政策的受访者占12.2%,“一般了解”扶持政策的受访者占69.3%,“不了解”扶持政策的受访者占18.5%。据调查,人口较少民族了解扶持政策的主要途径是参加村民大会、听村干部介绍,通过电视、报刊、网络等媒体获取相关政策信息的受访者比例极低??杉?,人口较少民族在政策信息获取方面存在“信息不对称”现象,因文化素质低或信息渠道狭窄容易导致信息屏蔽,这也证实了一些学者提出的“政策宣传力度虽大,但受影响人群对项目情况了解严重不足,对项目了解基本停留在口号阶段”的观点。
 
  二是政策参与度。调研发现,无论是聚居区还是散居区,人口较少民族群众参与扶持项目的机会和积极性并不高,项目获得感不强。项目受益者有时成为“旁观者”,自我发展能力没有得到提高,未能很好地构建起自我管理体系。如云南省某县兴建当地期盼已久的公路时,雇佣的修路工人都是外来的务工人员,本地的人口较少民族群众并未成为领薪的劳动者。由于未能充分发动群众,一些人口较少民族聚居村修建的村村通公路在建好后无人维护,很快便“晴通雨阻”。
 
  此外,任何项目都是项目规划人员依据普适性的理性知识设计的,而各民族在长期历史发展中形成的大量适应自然环境的地方性知识难以在项目建设中得以吸收和运用,有的项目事前未经过充分沟通而盲目实施,降低了项目预期效果。如独龙族群众对政府帮助修建住房的政策初衷非常满意,但因未让独龙族群众参与设计房屋,新房中没有保留独龙族生活中至关重要的火塘,反倒设计出复杂的厨房,以至独龙族群众的满意度和实际使用度降低。
 
  三是政策受益度。调研发现:79.3%的受访者本人及家人享受过扶持政策,这说明扶持政策的总体受益面较广。受益最大的政策为升学加分政策,有83.5%的受访者享受到该政策,而享受了产业帮扶、计划生育、公务员招考、干部提升等政策的受访者比例分别为5.6%、3%、1.7%、0.7%。由于升学加分、公务员招考、干部提升等政策与个人进步直接相关,受访者感受最深刻;产业帮扶政策使群众生活发生显著变化,也易获得较高的评价。
 
  四是政策赞同度。扶持政策的目标群体比较固定,即仅对列入扶持范围的人口较少民族聚居村的人口较少民族实施政策优惠,受益群体的内涵和边界均十分明确。这使得在相同经济背景和生活条件下,人口较少民族比同一地区的其他民族拥有更优惠的政策待遇。调研中,受访者大多认为政策覆盖对象范围应扩大。65%的受访者认为应加大政策的覆盖范围,9.2%的受访者则担心扶持范围过大会导致项目的平均资助力度减少了。11.4%的受访者对扶持范围不清楚,因此,在后续工作中,应加强扶持政策的宣传力度,扩大宣传范围。

广西快三和值遗漏 www.ro7sx.cn   2. 政策实施主体的能力

  一是对政策执行手段的评价。公共政策的执行手段主要有行政手段、法律手段、经济手段、教育手段等。受访者对扶持政策执行手段的评价,从高到低依次为:教育手段、行政手段、经济手段、法律手段、其他手段。
 
  二是对政策执行人员的评价。从政策实施的角度来看,扶持政策实施者的组织、规范和效率几乎都无可挑剔,工程实施的全过程都符合政策规定,程序上也没有什么问题。建设基础设施和实施民生改善项目都会聘请专业部门进行设计,然后按国家专项项目资金的规定进行公开招标,施工期内聘有专门的监理公司。项目招投标需在当地媒体上公开、公示,项目完成后开展审计。调研发现,受访者普遍认可政策基层执行者的敬业精神和履职尽责的能力,73.3%的受访者认为政府执行政策公平公正,26.7%的受访者认为政策不够公平公正,主要原因是扶持政策未给他们的生活带来显著改善,且实施的部分项目未征求群众意见,部分项目质量有问题。
 
  此外,政策实施主体的自觉意识有差距,对政策及其实践的认同度不一致。目前人口较少民族聚居区的各级政府及群众积极性和主动性较高,政策资源争取相对容易,扶持成效较明显。而人口较少民族散居区的项目资金扶持力度相对较小,政策实施者及群众难以享受到实惠,主动性和积极性表现得不足。
 
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  1. 评估的必要性与可信性
 
  95.1%的受访者认为有必要对现行政策开展动态评估,政策评估符合基层干部与群众的实际需求。在评估政策评估结论的真实可信度时,94.4%的受访者积极认可评估结论,其中20.6%的受访者认为评估结论真实可信,73.8%的受访者认为大部分评估结论可信。
 
  2. 监测数据的科学性
 
  为保证扶持政策的实施效果与目标实现,2006年国家民委有关领导分别带队调研了10个省、自治区对规划项目和资金的落实情况、规划实施进度及成效等。2007年国家民委开展了扶持人口较少民族发展动态监测工作,动态监测体系包括省、村两级共117项统计指标:其中,省级统计报表包括扶持发展工作资金和项目安排情况等34项统计指标,村级统计报表包括人口较少民族聚居行政村基本情况、经济社会发展和生活状况、扶持成果等“四通五有三达到”等83项指标。2014年,国家民委委托中南民族大学开展《扶持人口较少民族规划(2011-2015年)》中期评估,对西北片、东北片、西南片和北疆地区4个区域进行了考核评估调研。2016年8月,国家民委联合中南民族大学开展了《扶持人口较少民族发展规划(2011-2015年)》终期评估。三次评估较系统地梳理了各地的扶持模式、创新举措、扶持成效和典型事例,归纳了人口较少民族全面建成小康社会的特殊困难及思路打算。
 
  可见,扶持人口较少民族发展统计监测工作较为系统,形成了文件启动、中期评估、终期评估的闭环管理模式,评估数据及时供政策制定部门决策参考,相关数据和资料及时向社会公开。调研发现:39.9%的受访者认为统计监测数据科学合理,高达45.4%的受访者对此不清楚。一些地区存在统计监测数据报送口径不一致、数据准确度不高、信息报送不及时等问题,尤其是乡村两级无专职干部负责统计监测工作,一些干部不具备使用扶持人口较少民族统计监测系统的能力,更缺乏对数据的科学分析与运用能力,亟须加强培训。
 
  3. 监督过程的合理性
 
  54.3%的受访者认为政策监督体系健全,76.3%的受访者认为政策监督程序合理。这说明大部分民众对政策监督体系的健全性和监督程序的合理性持乐观态度。
 
  4. 监督的有效性
 
  问卷数据对政策监督及其奖惩措施的有效性评价具有一致性,对政策监督过程有效性的评价是积极的。其中,认为扶持政策监督“部分有效”的受访者占65%,认为扶持政策监督“有效”的受访者占33.3%,认为扶持政策监督“完全无效”的受访者占1.7%。从政策监督结果的奖惩措施有效性的评价可知,高达83.2%的受访者认可奖惩措施的效果。
 
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  课题组调查了扶持政策中的财政税收、金融服务、产业扶持、干部人才、教育培训、扶贫开发、生态?;?、文化卫生、社会保障共9类政策。受访者对扶持政策满意度较高,“非常满意”和“满意”比例之和位于57%-71.1%,其中满意度排前三位的是财政税收政策、扶贫开发政策、产业扶持政策,满意度分别为71.1%、67.6%、66.3%,这与经济类扶持政策因群众直接受益广、参与度高有关;其次为保障型政策,即受访者对教育培训、社会保障、干部政策的满意度分别为66.1%、64.9%、63.1%。
 
  此外,对9类政策的“不满意”“非常不满意”比例之和均在11%以内,从侧面说明政策满意度较高。其中“不满意”和“非常不满意”两者比例相加较高的分别是生态?;?、教育培训、干部人才、社会保障4类政策,满意度分别为10.8%、7.3%、7%、5.3%??杉丝诮仙倜褡宥杂胱陨砩钕⑾⑾喙氐幕繁?、教育、文化、卫生等政策关注度很高,政策满意度的敏感性更强。因此,解决人口较少民族看病贵、上学难、居住环境脏乱差的问题成为当前扶持政策亟待解决的问题。
 
  三、完善扶持人口较少民族发展政策的建议
 
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  一是加大宣传力度,提高对扶持政策的了解度和知晓度。要通过各种媒体手段广泛宣传扶持政策对促进人口较少民族发展的重要意义,使广大群众明晰政策的目标、任务和重点工作,广泛发动社会力量支援人口较少民族发展,为政策实施创造良好的社会环境和舆论氛围。二是建立项目民主决策机制,扩大群众知情权。在项目决策和实施前,政府、项目实施方、人口较少民族群众等不同利益方应进行有效的沟通,尽可能将群众诉求、潜在风险、负面影响等提前公开,并采取相应对策使扶持项目开展更顺利,进一步提升扶持政策的经济效益和社会效益。
 
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  国家的扶贫政策从“输血式”到“造血式”、从“救济式”到“开发式”等阶段演变,扶持政策也应随之变化。由于长期的无偿帮扶使部分群众形成了对政府的依赖心理,国家在无偿援助和全权负责时,人口较少民族自我发展能力的培养、主体发展意识的提升没有得到与物质帮助同等程度的关注与重视。应该采取“参与式”扶持,让人口较少民族群众以主人翁身份与地位参与规划制定以及项目建设、管理和监督的全过程,充分尊重其发展意愿和发展权利,充分调动其自我脱贫致富的积极性、主动性和创造性,使人口较少民族群众始终唱主角、当主体,变“要我发展”为“我要发展”。只有这样,扶持对象才能获得与项目制定者、实施者和监管者间的沟通与对话机会,充分表达自我意愿。随着网络技术和大众媒体的发展,政策信息传递十分便捷,为政策对象参与政策设计提供了便利条件。因此,扶持政策应促进各种文化背景的群众积极参与,让被扶持者在扶持行动中有更多的获得感。
 
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  一是强化统计监测工作的干部配备。加强人口较少民族聚居区统计监测工作的力量配备,安排专职干部从事数据的收集、整理和报送工作。加强统计监测工作的培训力度,国家民委定期举办的人口较少民族地区民委系统干部监测统计培训班和扶持人口较少民族发展专题研讨班的培训模式值得各省、自治区借鉴。二是加强政策执行效果的评估与监督。对扶持政策的执行情况开展中期评估和终期总结评估,及时总结政策实施中的成效、突出问题和典型经验等。 

  【作者单位:中南民族大学经济学院。本文系国家社科基金一般项目“支持人口较少民族地区发展的差别化政策研究”(项目编号:15BMZ004)的阶段性成果?!?/font>

(编辑:闫若之

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